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国土空间规划体系改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分。自党的十八大提出“推进生态文明建设，优化国土空间格局”的目标以来，以习近平同志为核心的党中央在国土空间规划方面进行了积极的探索。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，为统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合到自然资源部，建立空间规划体系并监督实施。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），意见明确了国土空间规划的意义、要求、框架等，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，构建了五级（国家、省、市、县、乡镇）三类（总体规划、详细规划和相关专项规划）国土空间规划体系，该体系之外不再另设其他空间规划，并强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

省委、省政府积极响应国家要求，于2019年启动《黑龙江省国土空间规划（2021-2035年）》编制工作，历经专题研究、社会公示、征求意见、专家论证等程序以及几十次修改完善后，于2022年编制完成。经省政府常务会议、省委常委会会议、省人大常委会会议审议通过后，于2024年1月9日获国务院批复。这是我省首部“多规合一”的省级国土空间规划，将作为我省未来空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

《规划》以将我省打造成为国家重要商品粮生产基地、重型装备生产制造基地、重要能源及原材料基地、北方生态安全屏障、向北开放新高地为规划目标，以构建协调有序的国土空间、打造美丽富饶的国土空间、筑牢绿色安全的国土空间、建设集约高效的国土空间、营造生机活力的国土空间、拓展价值转换的国土空间为主要规划任务，以底线保障、绿美田园、绿色低碳、双向开放、区域集聚、载体扩能、品质跃升为空间发展策略，擘画大美龙江发展蓝图。

三条红线，筑牢五大安全

《规划》筑牢安全发展的空间基础，按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序统筹划定落实三条控制线，以三条控制线为基础，统筹优化农业、生态、城镇空间布局。把“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，实施严格管控，夯实安全发展的空间基础。到2035年，黑龙江省耕地保有量不低于24993万亩，其中永久基本农田保护面积不低于20327万亩；生态保护红线不低于15.13万平方公里；城镇开发边界按不超过2020年现状城镇建设用地的1.3倍控制。统筹自然资源整体保护与高效利用，统筹安排防灾减灾救灾和重大突发公共事件的应急空间，促进边境地区人口集聚，加快推进国家能源产业基地和可再生能源基地建设，为保障国家“国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全”提供了空间支撑。

优化功能，推动区域发展

《规划》通过细化落实主体功能区，构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间，推动区域发展。我省根据水土条件变化和现代农业发展要求，优化松嫩平原、三江平原两大农产品主产区布局，划定了国家级农产品主产区32个，支撑建设国家粮食安全产业带，提高重要农产品保障供给能力。筑牢东北森林带生态屏障，全省共划定国家级重点生态功能区44个，持续提升大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、三江平原湿地生态功能区、松嫩平原生物多样性保护与洪水调蓄生态功能区四个重要区域生态系统功能。落实国家培育哈长城市群发展战略，落实省委、省政府培育壮大以佳木斯为枢纽的东部城市组团和推进哈大绥一体化发展战略部署，全省划定城市化地区49个，打造全省高质量发展动力源。

长远布局，构建空间蓝图

《规划》充分对接国家重大战略，形成支撑新发展格局的空间蓝图。深入实施区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，落实国家农产品主产区、国家粮食安全产业带、“三区四带”生态安全屏障、“两横三纵”城镇化等战略格局部署，遵循省域自然地理格局和经济社会发展规律，优先保障国家粮食安全，科学开展生态屏障构筑与生态廊道建设，合理聚焦都市圈发展，形成“三山四水两平原”的国土空间保护格局、“一圈一团七轴带”的国土空间开发格局。

优化布局农业、生态和城镇空间。农业空间中，推动形成松嫩平原农牧综合发展区、三江平原现代农业发展区、中部林农生态农业发展区三大功能片区和绥满粮食安全产业带、哈同粮食安全产业带构成的“三区两带”的农业空间发展格局，打造国家粮食安全产业核心区，保护中华大粮仓。生态空间中，构筑以大兴安岭、小兴安岭、长白山（张广才岭-老爷岭-完达山）为主的森林生态屏障，保护以黑龙江、松花江、嫩江、乌苏里江及临近重要湿地组成的水生态空间廊道，保护以东北虎豹国家公园为代表的自然保护地，实施山水林田湖草沙系统修复，巩固和提升自然生态系统碳汇能力。城镇空间中，重点打造哈尔滨都市圈，培育壮大以佳木斯为枢纽的东部城市组团，并以交通基础设施为纽带，连接多城市、多中心，打造“一圈一团七轴带”的网络化城镇空间开发格局，推动大中小城市和小城镇协调发展。基础设施方面，统筹传统和新型基础设施以及能源资源开发空间布局，协调解决空间矛盾冲突，优化空间结构、功能和发展模式，构建系统完备、高效实用、智能绿色、军民融合、安全可靠的现代化基础设施体系和空间保障体系。

背景

1.“多规合一”历程

2003年，国家发改委在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市等6个市县试点国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

2008年，上海市嘉定、青浦两区试点“两规合一”编制工作，后又开展土地利用规划、城市规划和经济社会发展规划的“三规合一”试点。

2012年9月，省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会要求：“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划‘三规合一’”。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议讲话中指出实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划》，文件中强调：推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。这是“多规合一”在国家层面首次明确提出。

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个“多规合一”市县试点单位，其中地级市6个，县级市（县）22个。

2015年6月，中央全面深化改革领导小组会议召开，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。海南成为全国首个开展省域层面“多规合一”试点的省份。

2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》公布，提出组建自然资源部。着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，整合国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等，建立空间规划体系并监督实施。

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见明确了国土空间规划的意义、要求、框架等，提出坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

2.“三山四水两平原”“一圈一团七轴带”国土空间开发保护格局

“三山”，即大兴安岭、小兴安岭、长白山（张广才岭-老爷岭-完达山），是东北森林带的主体部分，是维护祖国北方生态安全的重要屏障。

“四水”，即黑龙江、松花江、嫩江、乌苏里江，是全省重要的水域生态廊道，是维护祖国北方生态安全屏障的重要支撑。

“两平原”，即松嫩平原和三江平原，是保障国家粮食和重要农产品供给区域，是加强黑土地保护、争当全国农业现代化建设排头兵、当好国家粮食安全压舱石的重要空间载体。

“一圈”，即以哈尔滨为核心的都市圈，在一小时圈层内，推进哈大绥一体化发展，在两小时圈层内，推动哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、牡丹江创新协同发展，是全省高质量发展核心动力源。

“一团”，即以佳木斯为枢纽城市，以四煤城为节点城市的东部城市组团，打造绿色食品产业、石墨产业集群，是全省高质量发展的新动力源。

“七轴带”，即哈长区域协同发展带、哈大齐牡发展主轴、哈绥北黑发展轴、哈佳同抚发展轴、齐加漠发展轴、抚双牡发展轴、沿边城镇带，是全省国土空间开发的主要轴带，以及参与以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要开放通道。（赵东昊 徐恩宇 记者 杨桂华）